中國溫泉資源管理中的法制化問題
一、溫泉資源管理的法制化缺失導致的危害性
1、溫泉水資源面臨威脅，缺乏法規保護
據媒體報道，不少景區在最近10年的溫泉開發中都陸續出現資源危機。某些溫泉景區因長期超量采水使地熱田面積萎縮，溫泉水溫下降。這些出現溫泉危機的地區，溫泉資源的使用既得不到屬地政府的控制，又沒有經合法手段進入市場。各種人情、關系都可以影響溫泉水的去向，現有法律法規并沒有對此作出相關的規定，使得溫泉資源使用無序，浪費嚴重的問題日益顯現。
2、地方政府在操作層面急需法規依據
溫泉資源屬礦產資源和地下水資源，《中華人民共和國礦產資源法》和《水法》是管理溫泉資源的基本法律依據。但是，溫泉資源的開發與利用具有其特殊性，一般礦產企業的法律規定對于溫泉資源的適用性存在問題。加上國內眾多溫泉的開采開始于《中華人民共和國礦產資源法》頒布之前（1986年首次頒布）。而經過修訂和出臺細則之后的《礦產資源法》和《水法》對于歷史上形成的開采權問題沒有提及，尤其對于溫泉牽涉的部門較多、層級較高、情況較復雜，僅靠縣市一級地方政府更是難以操作。這是導致目前眾多溫泉旅游目的地資源管理與執法中有法難依、無法可依的困境。
3、現有法規對溫泉開發的歷史遺留問題針對性弱
中國越是歷史悠久的溫泉勝地，溫泉水井的產權問題就越是突出。因為這些溫泉水井的產權多形成于計劃經濟時期，在當時的財政體制背景下，地方和居民沒有財力與動力投入建設，因此，這些熱水井的開鑿多由當時省部甚至中央單位投資開挖，并委托其直屬機關管理、使用。雖然時代變遷，這些單位多數已完成了企業改制，與中央、省政府的關系日益獨立開來，但這些直屬機關對于溫泉資源的控制與使用一直延續到現在。隨著民眾對溫泉需求的增加，溫泉價值的提升，各供水單位競爭性采水、賣水的情況就不可避免。雖然這樣的競爭性采水對溫泉資源的破壞顯而易見，但要規范這些單位各自為政行為的協商成本卻太高。其結果導致，實現溫泉資源的統一管理、合理開發這個最基本的目標在很多地方卻近乎不可能完成的任務。
4、溫泉資源管理權責的錯位
目前眾多溫泉旅游開發都由投資者與地方政府共同協商進行。但是，在溫泉開發中舉足輕重的地方政府，在溫泉資源管理方面存在權力的缺位。一方面，按照礦法的規定，溫泉資源的探礦權證與采礦權證只能由省級地質礦產部門審批，地方政府只能作為地方主管部門向省級主管部門提供建議，而沒有溫泉資源的直接管理權。另一方面，省級主管部門只管審批，卻把監督的責任交給地方政府執行。這種分裂的權責關系導致投資者在溫泉旅游開發過程中必須同時和地方政府和省政府部門同時打交道，增加了項目開發的行政成本；地方政府的談判能力因此受損，影響溫泉開發的效率。正是管理體制上的錯位，導致地方政府在溫泉資源開采出現問題時顯得束手束腳。
二、對目前中國溫泉資源管理中的法規條例解析
1、《中華人民共和國礦產資源法》對溫泉資源的規定
根據《中華人民共和國礦產資源法》之規定：
“地表或者地下的礦產資源（包括地熱）的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。”
“省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門主管本行政區域內礦產資源勘查、開采的監督管理工作。勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記；但是，已經依法申請取得采礦權的礦山企業在劃定的礦區范圍內為本企業的生產而進行的勘查除外。”
據此可知，國家是溫泉資源的所有者，省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門是各地區溫泉資源開發的管理者。
2、《中華人民共和國水法》對溫泉資源的規定
《中華人民共和國水法》規定：
“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。”
“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。但是，家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用等少量取水的除外。”
相對于礦法的規定，水法則將取水許可審批的權限下放到了縣一級政府，由于溫泉水的開采量一般都不會超過縣級政府采水許可審批權限的上限，因此，縣一級地方政府可以直接為溫泉資源開采者辦理采水許可證，并擁有對取水單位進行監督管理的執法權。
3、中央對溫泉資源管理職責分工問題的規定
1998年，在國務院部門“三定”規定下發后，有關部門和地方對礦泉水、地熱水的管理職責分工問題存在著不同認識，使尚未開始機構改革的地方政府無所適從，社會反映強烈，并影響到一些地方法院對礦泉水、地熱水采礦權轉讓案件的審理。為解決這一問題，經中央機構編制委員會辦公室、國務院法制辦公室和國土資源部、水利部協調一致，并經國務院領導同意。現就礦泉水、地熱水的管理職責分工問題通知如下：
（1）國家對水資源實行統一管理。開采已探明的礦泉水、地熱水由水行政主管部門在統一考慮地表水與地下水的資源狀況和生活用水、農業用水、工業用水的實際需要的基礎上，先辦理取水許可證，確定開采限量。水行政主管部門在辦理取水許可證時，只能收取工本費。
（2）開采礦泉水、地熱水，用于商業經營的企事業單位（如礦泉水廠、溫泉賓館、地熱電廠等），憑取水許可證向地質礦產行政主管部門登記，辦理相應的采礦許可證，并按照水行政主管部門確定的開采限量開采。地質礦產行政主管部門辦理采礦許可證時，只能收取工本費。
（3）企事業單位開采礦泉水、地熱水的采礦權使用費和礦產資源補償費，由地質礦產行政主管部門按照《礦產資源開采登記管理辦法》和《礦產資源補償費征收管理規定》征收，并及時全額上繳財政。企事業單位已經繳納礦泉水、地熱水的采礦權使用費和礦產資源補償費的，不再繳納水資源費。
（4）依法轉讓礦泉水、地熱水的采礦權的，由地質礦產行政主管部門按照《探礦權采礦權轉讓管理辦法》的規定辦理。
中央的規定并沒有解決溫泉資源管理政出多門的問題，反而是固化了溫泉資源開發過程中多頭管理的部門分割格局。這也為日后溫泉資源管理中頻頻出現無法可依，有法難依的情況埋下了隱患。
三、臺灣溫泉立法的啟示
溫泉資源管理走上法制化道路并不是中國溫泉開發過程中的獨辟蹊徑，正好相反，這是世界溫泉旅游業發達地區的必然之路。世界溫泉大國日本早在1948年就已出臺《溫泉法》，在這部法規的護佑下，日本溫泉得到了可持續的開發利用，如今日本以溫泉之國自居。中國的臺灣地區也于近年著手推進《溫泉法》的立法工作，本文著重介紹臺灣溫泉法立法的進展，因臺灣地區與內地具有文化同源性，其溫泉立法的發展過程對于中國內地更有啟發意義。
1、臺灣溫泉法出臺的背景
（1）盲目開發，缺乏整體計劃。溫泉區的開發早期只運用在硫磺的開采，然后在日據時期，投資者看到哪里有溫泉露頭，就在附近溫泉露頭進行開發。到國民黨入臺后，溫泉區的開發仍依循日據時期開發的模式。隨著臺灣溫泉產業在SPA的風潮及政府的觀光政策下，泡湯成為當紅的活動，各路財團投入大量資金開發，大型溫泉飯店越來越多。但是投資者在溫泉區開發方面各自為政，溫泉區缺乏整體的旅游規劃與統籌管理在各溫泉區普遍存在，造成過度開發、環境資源破壞，設施建設凌亂、簡陋，違建林立，溫泉管線紛雜、祼露。不僅視覺質量低落，游憩質量亦大受影響。
（2）過量開采導致水量不足。在這一溫泉大開發時期，臺灣許多著名的溫泉區，如北部的北投溫泉、東北部的宜蘭礁溪溫泉、東部的臺東知本溫泉和南部屏東的四重溪溫泉等，都有開發過量，之后出現溫泉出水量不足的情況。造成地下水位下降，嚴重時造成溫泉永久的枯竭，或造成地層的下陷。
（3）水權制度不健全。臺灣溫泉區的旅館投資者均各取所需、各自為政，未申請水權就任意鉆井汲取溫泉使用，致使溫泉資源枯竭。過去有關溫泉資源的開發利用主要是依據水利法及礦業法。依水利法規定“水為天然資源，屬于國家所有”，并規定有水權登記、水利稅費和違反的規則等，并受水利主管機關的管理。又因溫泉為地熱資源的特征，故依礦業法溫泉可視為礦藏，其所在地地主依法并無溫泉開采權，需向礦業主管機關申請開采權并接受其管理。以上二法，在管理及使用上仍有許多無法顧及的部份，造成資源浪費與環境之破壞。以鄰近的北投溫泉為例，即因溫泉資源缺乏妥善管理維護，導致私人私自接管線濫用，環境受損，溫泉存量急劇受損。雖然在 1999年 通過《溫泉開發管理辦法》，要求投資者登記水權，但《溫泉開發管理辦法》為行政命令，強制力不夠，且溫泉水資源的引水地點多位于國家公園范圍內或森林公園內的公有地，故多數溫泉業者無法獲得引水地點的土地使用同意書或土地許可使用相關證明文件，以依法申請水權登記或臨時用水登記。在沒法依據及財團與利益團體控制立法團體，溫泉水權問題始終難以解決。
（4）溫泉儲量及相關資料不足。投資者合法取得溫泉水權后，投資者者就可以合法的抽取溫泉水，若沒有一個管制制度管制溫泉抽取量，則會加速溫泉資源的枯竭，而要訂出管制業者溫泉抽取量的標準，必須先調查當地溫泉的蘊藏量及溫泉水自然回補情形，但是臺灣溫泉蘊藏量資料尚未建全，故當時無法對溫泉抽出量進行管制。
（5）溫泉區土地利用問題。許多溫泉產業存在于原住民土地、國家公園保護區、水質水源水量保護區及各種脆弱地質帶附近，通常有溫泉露頭地區的地質是脆弱與多變，也是溫泉產業聚集的地方，兩者之間有唇齒相依的關系，對于眾多溫泉業者存在于限制發展區的事實不能不重視。《溫泉區土地及建筑物使用管理辦法》與都市計劃法、區域計劃法、國家公園法的競爭與合作也尚未厘清，還有位于原住民保留地的溫泉區，或從日本占領時代便存在于有爭議的原住民土地上，隨著時代和政治的變遷，原住民們出現意識的覺醒，起身要求生存權及土地權，爭取其權益，所以勢必會引發未來溫泉開發管理更多爭議。
（6）假溫泉問題。根據經濟部中央地質調查所2002年的調查報告顯示，臺灣人的溫泉用量，平均每人每次耗泉量約為250至500公升，幾個較具規模、高度開發的溫泉區，如北投、礁溪、烏來，每年都要耗掉150萬噸的溫泉水量。按照目前大量的任意開發，臺灣溫泉資源會很快枯竭，假溫泉便可能應運而生。溫泉具有無法復制的特性，面對目前溫泉需求的增加，便出現許多假溫泉事件，當中也不乏知名溫泉區。甚至有業者試圖用加工、回收處理后再重復使用，降低溫泉資源取得成本，衛生問題令人擔憂。
2、臺灣溫泉法出臺經驗
（1）借鑒多國溫泉管理經驗。臺灣由于溫泉產業的蓬勃發展和溫泉管理的滯后，長期以來欠缺周詳的整體規劃，導致景觀零亂、非法占有公有土地、任意鉆探取水、任意架設管線等問題大量出現。再加上溫泉在民眾中的影響越來越大，衛生安全問題、真假溫泉問題引起了社會的普遍關注。為了引導溫泉開發的合法化、規范化，讓民眾擁有安全使用溫泉設施的環境，使臺灣溫泉業的經營符合國際標準，在合理開發的基礎上有效保護溫泉資源，臺灣在參考了多國溫泉管理的法律、法規后，結合其自身的溫泉資源條件，于2003年6月公布了《溫泉法草案》，以規范溫泉產業的經營管理，并訂出13項授權子法。
（2）不同職能部門分別立法。臺灣溫泉法的立法考慮到從水權取得、溫泉取用規范管理、證照申請、溫泉區土地建筑、環境保護、安全、觀光、文化農業等多方面范疇。其下所涉子法由不同行政主管部門分別設立。溫泉法13項授權子法，包括由經濟部研究擬定的《溫泉基準》、《溫泉開發許可辦法》、《溫泉露頭限制開發范圍之劃定原則》、《溫泉取用費率征收及使用辦法》、《溫泉水權與礦物質業權輔導換證作業辦法》、《溫泉開發許可移轉作業辦法》、《溫泉資料登記作業要點》及《溫泉法施行細則》等8種；交通部研究擬定的有《溫泉使用事業標章認可使用辦法》、《溫泉取供事業經營辦法》、《溫泉區管理計劃擬定及審議辦法》、《溫泉區土地及建筑物使用管理辦法》等4種；行政院原住民族委員會研究制訂的有《原住民族地區溫泉經營輔導及獎勵辦法》。
（3）分步出臺，逐步完善。《溫泉法草案》一經公布，就在臺灣民眾中引起多方面關注，有人認為法案內容有瑕疵，如依現在的建筑法的管理辦法，臺灣多數溫泉賓館建設在保護區、水質水源水量保護區及各種脆弱地質帶附近，應被認定為不合法建筑需要拆除。這一規定有很多自身矛盾之處，因為沒有地質構造的復雜多變，就不可能有溫泉的出露，也就不會是溫泉產業聚集的地區，雖然遲遲未見《溫泉區土地及建筑物使用管理辦法》的頒布，但溫泉從業者希望官方對原有的老建筑、溫泉區應個案處理，請專家鑒定建筑物的安全性，在不違反公共安全的前提下，盡量開方便之門；為保護及持續利用溫泉，除依水利法或礦業法收取相關費用外，主管機關應向溫泉取供事業征收溫泉取用費。征費對象法定應為溫泉取供事業，即向溫泉取水供水單位征收，而不見得是溫泉的直接利用者。如北投地區目前所有的溫泉產業其實是接受北投市自來水處所提供的溫泉水，自來水處即為溫泉取水供水單位，應向主管機關按標準交納溫泉費用，而溫泉直接利用者則要在此基礎上，加上向溫泉取水供水單位交納的相關費用，利用成本還會增加。再有溫泉法規定各項開發行為不得影響式破壞溫泉涌水量、溫度或成分。縱觀《溫泉法草案》全文，雖是一部過渡性法規，但在臺灣的溫泉行政法制管理上已邁出有法可依的重要一步。
四、對中國溫泉水權制度建設的建議
1、統一將與溫泉水管理權下放至縣（市）一級政府
目前與溫泉水取用相關的行政許可主要涉及取水許可證和礦業權證，兩證齊全的用戶可以合法開采溫泉資源。但是取水許可與礦業權許可的管理權在很多地方并沒有同時下放到縣（市）一級政府，例如廣東省的《取水許可和水資源費征收管理條例》規定開采量在10000m³/天以下的取水許可由縣級政府辦理，但是《礦產資源法》規定礦業權證（探礦證和采礦證）又只能在廣東省國土資源廳辦理。這就造成與溫泉水權相關的管理權分別由省級政府和縣級政府分頭把持，其結果就是造成溫泉水權管理的混亂局面，省級政府雖然持有礦業權得出讓權，但溫泉水開采的監督職能還是由縣級政府完成，縣級政府在管理溫泉水權時沒有礦業權的審批權，導致管理過程中必須與省級政府進行協調，降低了行政效率。
本文建議對國家的《礦產資源法》進行修訂，將溫泉資源這類小型礦產資源的礦業權審批出讓權委托至縣（市）級政府管理，同時根據《取水許可和水資源費征收管理條例》10000m³/天以下的取水許由縣級政府的規定，縣（市）級政府可以成為溫泉水權管理的基層組織。省級及中央政府保留對大型的、涉及國計民生的溫泉水權的介入權。
2、出臺中國《溫泉法》
溫泉資源不同于一般的地下水資源或礦產資源，其具有提供康復養生、發展旅游事業等關系社會公共福利的特殊功能。因此，建議由國家層面出臺《溫泉法》，規范溫泉開發行為。第一，明確溫泉資源歸國家所有，國務院為全國溫泉資源的主管機關，地方上由縣級以上政府作為溫泉資源的主管機關；第二，嚴格保護溫泉資源的可持續利用，凡是開采溫泉資源的行為都必須申請由縣級以上政府審批授權的溫泉開采證，溫泉開采行為不能影響原有溫泉水的涌出量、水質、水溫，對已經造成溫泉水損害的開采行為一律不允許頒發溫泉開采證，并勒令相關單位停滯損害溫泉資源的行為，其他非溫泉開采行為造成的溫泉資源的損害，也需由縣級政府協調后禁止；第三，建立溫泉水資源的定期檢查制度，溫泉資源開采用戶必須登記所開采溫泉的涌出量、水溫和水質等關鍵數據，由主管機關授牌經營溫泉事業，并接受主管機關的定期檢驗，以此杜絕溫泉經營中假溫泉的現象；第四，溫泉資源用戶除依照《取水管理條例》和《礦產資源法》繳納水費和礦業費之外，還需繳納溫泉資源取用費，溫泉資源取用費除支付管理費用外，專供溫泉資源的保護、管理及于溫泉地公共設施建設相關的支出，不允許挪作他用。
（本文作者：李鵬）
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