旅游規(guī)劃設(shè)計
國土空間規(guī)劃改革對編制旅游規(guī)劃提出了哪些新要求？
發(fā)布日期：2019-11-04
近日，為統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。
《指導(dǎo)意見》明確要求，按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)等活動。
此前，中國旅游報記者專訪中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲，就5月23日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》進行了深入的交流。沈遲認(rèn)為——
國土空間規(guī)劃：讓“一張藍圖繪到底”
5月23日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確提出到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。
旅游業(yè)發(fā)展方興未艾，旅游市場潛力巨大。做好旅游規(guī)劃，指導(dǎo)好旅游業(yè)發(fā)展，是滿足人民群眾對美好生活的向往的一項重要工作?！度舾梢庖姟烦雠_之際，提升、完善和改進旅游規(guī)劃的內(nèi)容、理念和方法，做好旅游專項規(guī)劃，既能更好適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展需求，也是對空間規(guī)劃體系的完善。
頂層設(shè)計管長遠
現(xiàn)代意義上的國土空間規(guī)劃的實踐和理論探索，是從20世紀(jì)20年代開始的。那時，西方許多國家陷入經(jīng)濟危機，工廠倒閉，城市人口大量失業(yè)外流，單一的城市規(guī)劃已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟社會振興的需要。于是，人們開始尋找以區(qū)域為整體對象的國土空間規(guī)劃作為治國振興之策。整體性是國土空間規(guī)劃的價值和意義所在。
長期以來，我國各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。這些問題歸根結(jié)底是規(guī)劃不科學(xué)造成的，是各類規(guī)劃從本位主義思想出發(fā)，把局部利益、短期效益、部門職責(zé)凌駕于戰(zhàn)略性、長遠性、全局性之上造成的。
《若干意見》明確提出，要將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，今后就是一個名稱——國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。同時形成一個平臺，即國土空間基礎(chǔ)信息平臺，全國“一張圖”，從而實現(xiàn)規(guī)劃編制更加科學(xué)、實施監(jiān)管更加嚴(yán)格的目標(biāo)。
《若干意見》的出臺，標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”已經(jīng)基本形成。“四梁”是指規(guī)劃體系的四個子體系：規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；“八柱”又稱“五級三類”體系，“五級”指全國、省級、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，“三類”指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃三種類型。
《若干意見》的出臺，在我國國土空間規(guī)劃歷史進程中具有里程碑的意義，對建立我國覆蓋全域的空間規(guī)劃做出了制度性的系統(tǒng)安排，明確國土空間規(guī)劃是各類對空間開發(fā)保護利用做出專門安排的相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。
2014至2017年，國家發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合在全國開展了“多規(guī)合一”試點工作，積累了寶貴經(jīng)驗。“多規(guī)合一”能夠把國家發(fā)展戰(zhàn)略通過自上而下的規(guī)劃編制進行層層落實，特別是一些約束性指標(biāo)的傳導(dǎo)和落實，比如中央要求劃定好“三條線”——生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。
國土空間規(guī)劃不僅僅是總體規(guī)劃，還涉及交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃，具體地塊用途、開發(fā)建設(shè)強度等詳細(xì)規(guī)劃，因此規(guī)劃具有許多公共管理的內(nèi)容，并不只涉及行政主管部門和專業(yè)機構(gòu)，也涉及普通民眾利益。“多規(guī)合一”以后的國土空間規(guī)劃，要在原來的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，融合它們的優(yōu)勢，既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展，既要研究實體空間也關(guān)注經(jīng)濟社會問題，既要強調(diào)全國的統(tǒng)一性也考慮到地方因地制宜的差異性。
黨的十八大以后批復(fù)的北京城市總體規(guī)劃和上海城市總體規(guī)劃，可以看作是國土空間規(guī)劃的先行“試點”。以《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》為例，規(guī)劃提出調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，壓縮中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)用地，適度增加居住及配套服務(wù)設(shè)施用地，增加綠地、公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施用地；率先實現(xiàn)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃兩圖合一，建立“一張圖”審批管理平臺?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃》提出的五大類42個評價指標(biāo)，都與老百姓的生活緊密相關(guān)。
謀全局也謀一域
及時、有效對接國土空間規(guī)劃，對旅游規(guī)劃來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。國土空間規(guī)劃體系有助于規(guī)范旅游規(guī)劃內(nèi)容體系，提升旅游規(guī)劃效率，提高旅游規(guī)劃的可操作性，但也對旅游規(guī)劃提出了全新的要求。
《若干意見》指出，國土空間規(guī)劃要體現(xiàn)戰(zhàn)略性。要體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，自上而下編制各級國土空間規(guī)劃。落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確空間發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，確定空間發(fā)展策略，轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)保護方式，提升國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率。
不謀天下者，不足以謀一域。編制旅游規(guī)劃，首先應(yīng)該了解旅游業(yè)在當(dāng)?shù)睾暧^發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用，了解本地旅游業(yè)在所在區(qū)域的文化旅游總體發(fā)展格局中的定位。在發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性指導(dǎo)下，旅游規(guī)劃提出實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略在旅游業(yè)上的具體策略。在當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域旅游總體格局這兩個坐標(biāo)之下，結(jié)合本地各類資源稟賦條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，確定旅游業(yè)目標(biāo)定位和發(fā)展策略。
《若干意見》提出，國土空間規(guī)劃要提高科學(xué)性，提出了“幾個堅持”：堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，因地制宜開展規(guī)劃編制工作；堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間；堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，依法開展環(huán)境影響評價等。
這方面要求同樣適用于旅游規(guī)劃。第一是以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律；第二是結(jié)合實際節(jié)約集約發(fā)展、劃定保護底線發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展；第三是發(fā)展的同時保護好生態(tài)環(huán)境；第四是統(tǒng)籌好各行各業(yè)發(fā)展與保護的訴求；第五是發(fā)揮好各領(lǐng)域?qū)＜易饔?，廣泛開展公眾參與；第六是運用好新的技術(shù)手段，提高規(guī)劃編制水平。旅游規(guī)劃首先也需要認(rèn)識旅游發(fā)展的客觀規(guī)律，保障規(guī)劃的科學(xué)性。
《若干意見》要求，國土空間規(guī)劃要加強協(xié)調(diào)性。強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用。國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求。詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)批準(zhǔn)的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改。相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。
國家發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)，國土空間規(guī)劃是基礎(chǔ)。旅游規(guī)劃就要在統(tǒng)領(lǐng)的指導(dǎo)下，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，合理配置旅游發(fā)展所需的各類空間資源。遵循國土空間總體規(guī)劃，對旅游空間資源進行配置是一項新的要求。這就需要旅游行業(yè)能夠在國土空間規(guī)劃編制期間就提出旅游業(yè)發(fā)展的空間需求。不同的目標(biāo)有不同的預(yù)設(shè)前提，不同的目標(biāo)又有不同的空間資源配置，而區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、地方公共服務(wù)的提供乃至大的經(jīng)濟社會環(huán)境、居民收入水平和結(jié)構(gòu)、國家相關(guān)政策又對旅游目標(biāo)的實現(xiàn)有著重要影響。
《若干意見》還提出要注重規(guī)劃的操作性。按照誰組織編制、誰負(fù)責(zé)實施的原則，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點。明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求，同時提出指導(dǎo)性要求。制定實施規(guī)劃的政策措施，提出下級國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實要求，健全規(guī)劃實施傳導(dǎo)機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。
要編制一個好用適用的旅游規(guī)劃，在空間上與國土空間總體規(guī)劃保持一致，具體內(nèi)容能夠在詳細(xì)規(guī)劃中得到落實是規(guī)劃能用、管用的基礎(chǔ)。要做到好用，還需要在既有旅游規(guī)劃的基礎(chǔ)上，研究項目的策劃、資金的籌措、建設(shè)的周期、投資的回報，研究當(dāng)?shù)鼐用竦墨@得感、游客的滿意度、投資商的回報率和風(fēng)險度，研究就業(yè)的帶動、政府的服務(wù)，評估對生態(tài)的干擾和旅游資源利用的合理性。總之，對旅游規(guī)劃提出了更加綜合和全面的要求。
約束監(jiān)管更嚴(yán)格
國土空間規(guī)劃改革，是黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院提出的系列重大改革之一，對地方政府開展國土空間規(guī)劃督察，是國家自然資源督察的重要內(nèi)容。按照《若干意見》的規(guī)定，未來要充分發(fā)揮國土空間基礎(chǔ)信息平臺的作用，上下傳導(dǎo)聯(lián)通共通，構(gòu)建整個監(jiān)管體系。在整個規(guī)劃實施管理當(dāng)中，要充分利用大數(shù)據(jù)、遙感監(jiān)測，以及國土空間規(guī)劃“一張圖”，及時比對、及時監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)在國家該管控的方面有沒有突破，及時糾正、及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。
旅游規(guī)劃同樣有實施與監(jiān)督的任務(wù)。旅游發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，既與旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)，又與旅游發(fā)展的外部環(huán)境相關(guān)，還與旅游經(jīng)營有著密切的聯(lián)系。有時候一個偶發(fā)事件會給地方旅游業(yè)帶來難以估量的影響或損失。青島的“一盤蝦”和雪鄉(xiāng)的“一間房”，都曾給當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)造成很大損失，對旅游品牌的影響也是巨大的。因此，旅游規(guī)劃也不是一成不變的，根據(jù)形勢的發(fā)展，按照程序做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整是難免的，這個調(diào)整要及時反饋到國土空間規(guī)劃的管理部門，以便對國土空間規(guī)劃做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
要樹立規(guī)劃的權(quán)威意識。再好的規(guī)劃，不認(rèn)真執(zhí)行、不落實到底，也不會是一個好規(guī)劃。以前總有人說：規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛；還有人說：政府一換屆，規(guī)劃也就跟著換屆了。實踐中還出現(xiàn)過這樣的情況：這一屆政府提出要往東邊發(fā)展，下一屆政府可能要提出往西邊發(fā)展，把規(guī)劃的落實搞得七零八落、支離破碎。
習(xí)近平總書記多次指出：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”規(guī)劃實際上就是畫出一張藍圖，本來想畫一幅風(fēng)景優(yōu)美的山水畫，可后來今天改一下、明天改一下，今天涂一下、明天涂一下，可能就像大家講的笑話一樣，畫張飛最后變成畫石頭，最后沒辦法，只能涂成一個黑色的扇面。
空間規(guī)劃自然要聚焦空間，但是不能只拘泥于空間，特別是不能把規(guī)劃的空間看作三維的靜態(tài)空間。首先要理解空間的流動性。比如深圳統(tǒng)計常住人口是1200萬人，但從移動大數(shù)據(jù)的角度來測量，應(yīng)該是2000萬人甚至更多，城市的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施是應(yīng)該對應(yīng)后面這個服務(wù)人口的規(guī)模去配置的。同時要理解空間的成長性。從過去到現(xiàn)在再到未來，空間的變化無時無刻、無處不在，因循守舊不可取。國土空間規(guī)劃要具備時空一體的思維。
建立一個全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系是一項系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就。綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，整體謀劃國土空間開發(fā)保護格局，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，保障國家戰(zhàn)略的有效實施，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，肯定需要久久為功，持續(xù)發(fā)力。 (中國旅游報記者 馮穎整理）
對話：旅游規(guī)劃要想在前做在前
中國旅游報記者：《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的出臺，對各個行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃提出了哪些新要求？旅游規(guī)劃的功能地位、架構(gòu)體系等，應(yīng)做出哪些調(diào)整？
沈遲：根據(jù)《若干意見》，國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌所有空間規(guī)劃，是空間規(guī)劃的頂層設(shè)計，專項規(guī)劃都要與其相一致?；蛘哒f，專項規(guī)劃適宜空間的內(nèi)容，都需納入這個空間規(guī)劃。但是國土空間規(guī)劃不能代替專項規(guī)劃，所以各行業(yè)的規(guī)劃、包括旅游規(guī)劃，還是要有。
旅游規(guī)劃在規(guī)劃體系里屬于專項規(guī)劃。旅游規(guī)劃有自己的特點，既有計劃性，也有市場性；既有空間，也有項目、投資等，自成系統(tǒng)。旅游規(guī)劃中的旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)、定位、策劃等，是要落實在空間上的，這時候，這個旅游規(guī)劃，就一定要納入空間規(guī)劃系列之中?！度舾梢庖姟返某雠_，意味著整體國土空間的重塑，因此對旅游規(guī)劃提出了更高要求，旅游規(guī)劃中凡是涉及空間管制、管理的地方，一定要與空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)、相一致。也就是說，旅游專項規(guī)劃，應(yīng)在區(qū)域主導(dǎo)功能劃分時，主動對接、推動國土空間規(guī)劃。
空間規(guī)劃有一些核心的、技術(shù)性的內(nèi)容，比如會劃“三區(qū)三線”等，旅游規(guī)劃需要重點研究如何結(jié)合。旅游規(guī)劃最常出現(xiàn)的困難或問題是，在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)開發(fā)旅游時，所占空間如何與空間規(guī)劃銜接。雖然旅游空間可能只占很小一部分，但有時是深入腹地的，這就需要旅游規(guī)劃提前做出來。只有提前做了，其他部門在做風(fēng)景名勝區(qū)或自然保護區(qū)規(guī)劃時，才知道有這樣一個問題需要與旅游部門協(xié)調(diào)。這個時候，旅游部門就要通過旅游規(guī)劃講清楚旅游的線路、場所等，雖然深入腹地，但對生態(tài)環(huán)境并沒有造成過多干擾或影響，已經(jīng)采取了足夠的保護措施等，這樣這個旅游規(guī)劃才能立得住。這是很重要的一條。
中國旅游報記者：您的意思是說，旅游規(guī)劃最好先于空間規(guī)劃制定出來？
沈遲：不好說哪個規(guī)劃制定在前、哪個規(guī)劃制定在后，但旅游規(guī)劃如果提前做，能夠掌握主動，或者說能夠給其他規(guī)劃更好的、前置的可能?！度舾梢庖姟烦雠_后，全國的國土空間規(guī)劃已經(jīng)開始著手編制，國家級規(guī)劃制定的各項指標(biāo)和管控邊界，要逐步落實到省級和市縣一級的規(guī)劃中。在此過程中，空間規(guī)劃在統(tǒng)籌各類規(guī)劃、比如旅游規(guī)劃時，會對比出哪些違反了空間規(guī)劃的要求，其中哪些是原則性的違反，哪些是有彈性的、還可以協(xié)調(diào)解決的違反。這就是規(guī)劃的銜接。其他規(guī)劃不可能系統(tǒng)地研究旅游規(guī)劃的目標(biāo)、要求等，需要旅游行業(yè)自己想清楚、說明白。如果旅游規(guī)劃沒有做在前，那么空間規(guī)劃做完后，該劃的線、該劃的區(qū)域都劃完了，再銜接就比較麻煩了；如果旅游規(guī)劃做在前，在做空間規(guī)劃時，就會了解到，原來旅游規(guī)劃還有這些要求，在出現(xiàn)沖突時，就按照處理沖突的基本原則處理，如果不是原則性沖突，那雙方協(xié)調(diào)解決。
當(dāng)然，在制定空間規(guī)劃過程中，要吸納原有的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中的相關(guān)內(nèi)容，但呈現(xiàn)出來的肯定是一個全新的規(guī)劃。在此過程中，如果之前已經(jīng)制定過旅游規(guī)劃，疊加時就可以看出供需矛盾、空間資源配置的需求和效率等。如果空間規(guī)劃判斷某一個專項規(guī)劃是符合要求和規(guī)定的，那么專項規(guī)劃就一定是符合的，不會再出現(xiàn)不一致的情況。
我們所說的“多規(guī)合一”，不是多個規(guī)劃加在一起，哪里出現(xiàn)矛盾或沖突了就調(diào)解一下，重疊的部分各個部門協(xié)調(diào)、空白的部分填滿、然后再拼起來，不是這樣的，而是整個地域進行“雙評價”、劃“三區(qū)三線”。在這個基礎(chǔ)上，既有規(guī)劃還要一層一層疊加，比如旅游規(guī)劃、區(qū)域交通系統(tǒng)、區(qū)域內(nèi)的能源、環(huán)保等其他規(guī)劃，然后再看矛盾沖突是什么。
以前規(guī)劃打架很多，各個部門從自身出發(fā)，在規(guī)劃中提出各種要求，都有各自的道理。但是現(xiàn)在要改變，規(guī)劃不再是部門的規(guī)劃，而是統(tǒng)籌的規(guī)劃。所有的部門的、局部的規(guī)劃，都要服從整體。過去最大的問題就是規(guī)劃不一致，比如某一個項目，根據(jù)某一項規(guī)劃是合法的，就開建了，結(jié)果根據(jù)另一項規(guī)劃是不合法的。以后不允許出現(xiàn)這種情況。
中國旅游報記者：《若干意見》出臺之后，自然資源部牽頭，又出臺了許多“新政”，比如8月26日，全國人大審議通過《土地管理法》修正案，明年1月1日起施行。其后不久，自然資源部又下發(fā)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，這些是不是一脈相承、相互關(guān)聯(lián)的？
沈遲：《土地管理法》修正案審議通過，“多證合一、多審合一”改革，以及我們一直在說的《若干意見》出臺，這些之間都是有關(guān)聯(lián)的?！锻恋毓芾矸ā沸拚咐锩?，實際上還留了很多伏筆。將來，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等就都沒有了，空間規(guī)劃將真正地一統(tǒng)江湖。
自然資源部近期在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域集中推進兩項改革：一是改革規(guī)劃許可和用地審批，推進“多審合一、多證合一”，這主要是面向企業(yè)和群眾；二是改革國土空間規(guī)劃審查報批制度，這主要是面向地方政府。
根據(jù)這些改革，中央在保留核心審批內(nèi)容，以及加強規(guī)劃實施管理和監(jiān)控的同時，在規(guī)劃編制和審批上，會給地方下放更大的自主權(quán)，地方在重大項目引進、產(chǎn)業(yè)布局和招商引資等方面，可能會有更靈活安排和布局的可能。
按照當(dāng)前的思路，未來在具體指標(biāo)的運用上，地方將有更大的規(guī)劃自主權(quán)。比如工礦城市，在對相關(guān)產(chǎn)業(yè)、工礦用地進行生態(tài)修復(fù)或是復(fù)墾后，是否可以經(jīng)過省一級同意，自主在規(guī)劃中相應(yīng)置換增加建設(shè)用地指標(biāo)，類似的事權(quán)可能下放。
在旅游規(guī)劃中，土地利用方面困難很大，旅游項目用地性質(zhì)不明確性，旅游項目落地存在很大困難。旅游規(guī)劃在國土資源方面的話語權(quán)不夠，導(dǎo)致旅游項目投資在具體實踐當(dāng)中存在很大的不確定性。將來，在投資特別是用地和規(guī)劃的審批上面，最終要走向規(guī)劃許可的路子上去，大幅減少用地規(guī)劃的審批事項，當(dāng)然這要結(jié)合法律修改和規(guī)劃的科學(xué)性進一步增強。
一直以來，旅游規(guī)劃主要以2003年頒布的《旅游規(guī)劃通則》為指導(dǎo)依據(jù)進行編制，而在國土空間規(guī)劃主導(dǎo)的新規(guī)劃發(fā)展形勢下，在文旅融合發(fā)展中，在全域旅游、鄉(xiāng)村振興、旅游扶貧的全新發(fā)展環(huán)境里，《旅游規(guī)劃通則》理應(yīng)進行升級，做出相應(yīng)的調(diào)整或修訂。不僅是旅游行業(yè)，其他行業(yè)也是一樣。只要涉及與國土空間規(guī)劃有矛盾的地方，都要修訂。目前，國土空間規(guī)劃立法正在提速，但時間表還不好說，但這個法律一定會有。相應(yīng)的部門法規(guī)或規(guī)章，等一等再做調(diào)整也可以。
我認(rèn)為，在國土空間規(guī)劃體系總體框架的指導(dǎo)下，現(xiàn)在就要對旅游規(guī)劃體系進行系統(tǒng)、全面、深入的研究，努力構(gòu)建一個科學(xué)、完善、適用的旅游專項規(guī)劃全新框架，以提高旅游規(guī)劃的整體水平。（中國旅游報記者 馮穎）
來源：中國旅游報
《指導(dǎo)意見》明確要求，按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)等活動。
此前，中國旅游報記者專訪中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲，就5月23日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》進行了深入的交流。沈遲認(rèn)為——
國土空間規(guī)劃：讓“一張藍圖繪到底”
5月23日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確提出到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。
旅游業(yè)發(fā)展方興未艾，旅游市場潛力巨大。做好旅游規(guī)劃，指導(dǎo)好旅游業(yè)發(fā)展，是滿足人民群眾對美好生活的向往的一項重要工作?！度舾梢庖姟烦雠_之際，提升、完善和改進旅游規(guī)劃的內(nèi)容、理念和方法，做好旅游專項規(guī)劃，既能更好適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展需求，也是對空間規(guī)劃體系的完善。
頂層設(shè)計管長遠
現(xiàn)代意義上的國土空間規(guī)劃的實踐和理論探索，是從20世紀(jì)20年代開始的。那時，西方許多國家陷入經(jīng)濟危機，工廠倒閉，城市人口大量失業(yè)外流，單一的城市規(guī)劃已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟社會振興的需要。于是，人們開始尋找以區(qū)域為整體對象的國土空間規(guī)劃作為治國振興之策。整體性是國土空間規(guī)劃的價值和意義所在。
長期以來，我國各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。這些問題歸根結(jié)底是規(guī)劃不科學(xué)造成的，是各類規(guī)劃從本位主義思想出發(fā)，把局部利益、短期效益、部門職責(zé)凌駕于戰(zhàn)略性、長遠性、全局性之上造成的。
《若干意見》明確提出，要將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，今后就是一個名稱——國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。同時形成一個平臺，即國土空間基礎(chǔ)信息平臺，全國“一張圖”，從而實現(xiàn)規(guī)劃編制更加科學(xué)、實施監(jiān)管更加嚴(yán)格的目標(biāo)。
《若干意見》的出臺，標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”已經(jīng)基本形成。“四梁”是指規(guī)劃體系的四個子體系：規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；“八柱”又稱“五級三類”體系，“五級”指全國、省級、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，“三類”指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃三種類型。
《若干意見》的出臺，在我國國土空間規(guī)劃歷史進程中具有里程碑的意義，對建立我國覆蓋全域的空間規(guī)劃做出了制度性的系統(tǒng)安排，明確國土空間規(guī)劃是各類對空間開發(fā)保護利用做出專門安排的相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。
2014至2017年，國家發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合在全國開展了“多規(guī)合一”試點工作，積累了寶貴經(jīng)驗。“多規(guī)合一”能夠把國家發(fā)展戰(zhàn)略通過自上而下的規(guī)劃編制進行層層落實，特別是一些約束性指標(biāo)的傳導(dǎo)和落實，比如中央要求劃定好“三條線”——生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。
國土空間規(guī)劃不僅僅是總體規(guī)劃，還涉及交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃，具體地塊用途、開發(fā)建設(shè)強度等詳細(xì)規(guī)劃，因此規(guī)劃具有許多公共管理的內(nèi)容，并不只涉及行政主管部門和專業(yè)機構(gòu)，也涉及普通民眾利益。“多規(guī)合一”以后的國土空間規(guī)劃，要在原來的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，融合它們的優(yōu)勢，既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展，既要研究實體空間也關(guān)注經(jīng)濟社會問題，既要強調(diào)全國的統(tǒng)一性也考慮到地方因地制宜的差異性。
黨的十八大以后批復(fù)的北京城市總體規(guī)劃和上海城市總體規(guī)劃，可以看作是國土空間規(guī)劃的先行“試點”。以《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》為例，規(guī)劃提出調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，壓縮中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)用地，適度增加居住及配套服務(wù)設(shè)施用地，增加綠地、公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施用地；率先實現(xiàn)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃兩圖合一，建立“一張圖”審批管理平臺?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃》提出的五大類42個評價指標(biāo)，都與老百姓的生活緊密相關(guān)。
謀全局也謀一域
及時、有效對接國土空間規(guī)劃，對旅游規(guī)劃來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。國土空間規(guī)劃體系有助于規(guī)范旅游規(guī)劃內(nèi)容體系，提升旅游規(guī)劃效率，提高旅游規(guī)劃的可操作性，但也對旅游規(guī)劃提出了全新的要求。
《若干意見》指出，國土空間規(guī)劃要體現(xiàn)戰(zhàn)略性。要體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，自上而下編制各級國土空間規(guī)劃。落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確空間發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，確定空間發(fā)展策略，轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)保護方式，提升國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率。
不謀天下者，不足以謀一域。編制旅游規(guī)劃，首先應(yīng)該了解旅游業(yè)在當(dāng)?shù)睾暧^發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用，了解本地旅游業(yè)在所在區(qū)域的文化旅游總體發(fā)展格局中的定位。在發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性指導(dǎo)下，旅游規(guī)劃提出實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略在旅游業(yè)上的具體策略。在當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域旅游總體格局這兩個坐標(biāo)之下，結(jié)合本地各類資源稟賦條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，確定旅游業(yè)目標(biāo)定位和發(fā)展策略。
《若干意見》提出，國土空間規(guī)劃要提高科學(xué)性，提出了“幾個堅持”：堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，因地制宜開展規(guī)劃編制工作；堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間；堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，依法開展環(huán)境影響評價等。
這方面要求同樣適用于旅游規(guī)劃。第一是以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律；第二是結(jié)合實際節(jié)約集約發(fā)展、劃定保護底線發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展；第三是發(fā)展的同時保護好生態(tài)環(huán)境；第四是統(tǒng)籌好各行各業(yè)發(fā)展與保護的訴求；第五是發(fā)揮好各領(lǐng)域?qū)＜易饔?，廣泛開展公眾參與；第六是運用好新的技術(shù)手段，提高規(guī)劃編制水平。旅游規(guī)劃首先也需要認(rèn)識旅游發(fā)展的客觀規(guī)律，保障規(guī)劃的科學(xué)性。
《若干意見》要求，國土空間規(guī)劃要加強協(xié)調(diào)性。強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用。國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求。詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)批準(zhǔn)的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改。相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。
國家發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)，國土空間規(guī)劃是基礎(chǔ)。旅游規(guī)劃就要在統(tǒng)領(lǐng)的指導(dǎo)下，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，合理配置旅游發(fā)展所需的各類空間資源。遵循國土空間總體規(guī)劃，對旅游空間資源進行配置是一項新的要求。這就需要旅游行業(yè)能夠在國土空間規(guī)劃編制期間就提出旅游業(yè)發(fā)展的空間需求。不同的目標(biāo)有不同的預(yù)設(shè)前提，不同的目標(biāo)又有不同的空間資源配置，而區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、地方公共服務(wù)的提供乃至大的經(jīng)濟社會環(huán)境、居民收入水平和結(jié)構(gòu)、國家相關(guān)政策又對旅游目標(biāo)的實現(xiàn)有著重要影響。
《若干意見》還提出要注重規(guī)劃的操作性。按照誰組織編制、誰負(fù)責(zé)實施的原則，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點。明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求，同時提出指導(dǎo)性要求。制定實施規(guī)劃的政策措施，提出下級國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實要求，健全規(guī)劃實施傳導(dǎo)機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。
要編制一個好用適用的旅游規(guī)劃，在空間上與國土空間總體規(guī)劃保持一致，具體內(nèi)容能夠在詳細(xì)規(guī)劃中得到落實是規(guī)劃能用、管用的基礎(chǔ)。要做到好用，還需要在既有旅游規(guī)劃的基礎(chǔ)上，研究項目的策劃、資金的籌措、建設(shè)的周期、投資的回報，研究當(dāng)?shù)鼐用竦墨@得感、游客的滿意度、投資商的回報率和風(fēng)險度，研究就業(yè)的帶動、政府的服務(wù)，評估對生態(tài)的干擾和旅游資源利用的合理性。總之，對旅游規(guī)劃提出了更加綜合和全面的要求。
約束監(jiān)管更嚴(yán)格
國土空間規(guī)劃改革，是黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院提出的系列重大改革之一，對地方政府開展國土空間規(guī)劃督察，是國家自然資源督察的重要內(nèi)容。按照《若干意見》的規(guī)定，未來要充分發(fā)揮國土空間基礎(chǔ)信息平臺的作用，上下傳導(dǎo)聯(lián)通共通，構(gòu)建整個監(jiān)管體系。在整個規(guī)劃實施管理當(dāng)中，要充分利用大數(shù)據(jù)、遙感監(jiān)測，以及國土空間規(guī)劃“一張圖”，及時比對、及時監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)在國家該管控的方面有沒有突破，及時糾正、及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。
旅游規(guī)劃同樣有實施與監(jiān)督的任務(wù)。旅游發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，既與旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)，又與旅游發(fā)展的外部環(huán)境相關(guān)，還與旅游經(jīng)營有著密切的聯(lián)系。有時候一個偶發(fā)事件會給地方旅游業(yè)帶來難以估量的影響或損失。青島的“一盤蝦”和雪鄉(xiāng)的“一間房”，都曾給當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)造成很大損失，對旅游品牌的影響也是巨大的。因此，旅游規(guī)劃也不是一成不變的，根據(jù)形勢的發(fā)展，按照程序做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整是難免的，這個調(diào)整要及時反饋到國土空間規(guī)劃的管理部門，以便對國土空間規(guī)劃做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
要樹立規(guī)劃的權(quán)威意識。再好的規(guī)劃，不認(rèn)真執(zhí)行、不落實到底，也不會是一個好規(guī)劃。以前總有人說：規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛；還有人說：政府一換屆，規(guī)劃也就跟著換屆了。實踐中還出現(xiàn)過這樣的情況：這一屆政府提出要往東邊發(fā)展，下一屆政府可能要提出往西邊發(fā)展，把規(guī)劃的落實搞得七零八落、支離破碎。
習(xí)近平總書記多次指出：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”規(guī)劃實際上就是畫出一張藍圖，本來想畫一幅風(fēng)景優(yōu)美的山水畫，可后來今天改一下、明天改一下，今天涂一下、明天涂一下，可能就像大家講的笑話一樣，畫張飛最后變成畫石頭，最后沒辦法，只能涂成一個黑色的扇面。
空間規(guī)劃自然要聚焦空間，但是不能只拘泥于空間，特別是不能把規(guī)劃的空間看作三維的靜態(tài)空間。首先要理解空間的流動性。比如深圳統(tǒng)計常住人口是1200萬人，但從移動大數(shù)據(jù)的角度來測量，應(yīng)該是2000萬人甚至更多，城市的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施是應(yīng)該對應(yīng)后面這個服務(wù)人口的規(guī)模去配置的。同時要理解空間的成長性。從過去到現(xiàn)在再到未來，空間的變化無時無刻、無處不在，因循守舊不可取。國土空間規(guī)劃要具備時空一體的思維。
建立一個全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系是一項系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就。綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，整體謀劃國土空間開發(fā)保護格局，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，保障國家戰(zhàn)略的有效實施，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，肯定需要久久為功，持續(xù)發(fā)力。 (中國旅游報記者 馮穎整理）
對話：旅游規(guī)劃要想在前做在前
中國旅游報記者：《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的出臺，對各個行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃提出了哪些新要求？旅游規(guī)劃的功能地位、架構(gòu)體系等，應(yīng)做出哪些調(diào)整？
沈遲：根據(jù)《若干意見》，國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌所有空間規(guī)劃，是空間規(guī)劃的頂層設(shè)計，專項規(guī)劃都要與其相一致?；蛘哒f，專項規(guī)劃適宜空間的內(nèi)容，都需納入這個空間規(guī)劃。但是國土空間規(guī)劃不能代替專項規(guī)劃，所以各行業(yè)的規(guī)劃、包括旅游規(guī)劃，還是要有。
旅游規(guī)劃在規(guī)劃體系里屬于專項規(guī)劃。旅游規(guī)劃有自己的特點，既有計劃性，也有市場性；既有空間，也有項目、投資等，自成系統(tǒng)。旅游規(guī)劃中的旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)、定位、策劃等，是要落實在空間上的，這時候，這個旅游規(guī)劃，就一定要納入空間規(guī)劃系列之中?！度舾梢庖姟返某雠_，意味著整體國土空間的重塑，因此對旅游規(guī)劃提出了更高要求，旅游規(guī)劃中凡是涉及空間管制、管理的地方，一定要與空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)、相一致。也就是說，旅游專項規(guī)劃，應(yīng)在區(qū)域主導(dǎo)功能劃分時，主動對接、推動國土空間規(guī)劃。
空間規(guī)劃有一些核心的、技術(shù)性的內(nèi)容，比如會劃“三區(qū)三線”等，旅游規(guī)劃需要重點研究如何結(jié)合。旅游規(guī)劃最常出現(xiàn)的困難或問題是，在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)開發(fā)旅游時，所占空間如何與空間規(guī)劃銜接。雖然旅游空間可能只占很小一部分，但有時是深入腹地的，這就需要旅游規(guī)劃提前做出來。只有提前做了，其他部門在做風(fēng)景名勝區(qū)或自然保護區(qū)規(guī)劃時，才知道有這樣一個問題需要與旅游部門協(xié)調(diào)。這個時候，旅游部門就要通過旅游規(guī)劃講清楚旅游的線路、場所等，雖然深入腹地，但對生態(tài)環(huán)境并沒有造成過多干擾或影響，已經(jīng)采取了足夠的保護措施等，這樣這個旅游規(guī)劃才能立得住。這是很重要的一條。
中國旅游報記者：您的意思是說，旅游規(guī)劃最好先于空間規(guī)劃制定出來？
沈遲：不好說哪個規(guī)劃制定在前、哪個規(guī)劃制定在后，但旅游規(guī)劃如果提前做，能夠掌握主動，或者說能夠給其他規(guī)劃更好的、前置的可能?！度舾梢庖姟烦雠_后，全國的國土空間規(guī)劃已經(jīng)開始著手編制，國家級規(guī)劃制定的各項指標(biāo)和管控邊界，要逐步落實到省級和市縣一級的規(guī)劃中。在此過程中，空間規(guī)劃在統(tǒng)籌各類規(guī)劃、比如旅游規(guī)劃時，會對比出哪些違反了空間規(guī)劃的要求，其中哪些是原則性的違反，哪些是有彈性的、還可以協(xié)調(diào)解決的違反。這就是規(guī)劃的銜接。其他規(guī)劃不可能系統(tǒng)地研究旅游規(guī)劃的目標(biāo)、要求等，需要旅游行業(yè)自己想清楚、說明白。如果旅游規(guī)劃沒有做在前，那么空間規(guī)劃做完后，該劃的線、該劃的區(qū)域都劃完了，再銜接就比較麻煩了；如果旅游規(guī)劃做在前，在做空間規(guī)劃時，就會了解到，原來旅游規(guī)劃還有這些要求，在出現(xiàn)沖突時，就按照處理沖突的基本原則處理，如果不是原則性沖突，那雙方協(xié)調(diào)解決。
當(dāng)然，在制定空間規(guī)劃過程中，要吸納原有的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中的相關(guān)內(nèi)容，但呈現(xiàn)出來的肯定是一個全新的規(guī)劃。在此過程中，如果之前已經(jīng)制定過旅游規(guī)劃，疊加時就可以看出供需矛盾、空間資源配置的需求和效率等。如果空間規(guī)劃判斷某一個專項規(guī)劃是符合要求和規(guī)定的，那么專項規(guī)劃就一定是符合的，不會再出現(xiàn)不一致的情況。
我們所說的“多規(guī)合一”，不是多個規(guī)劃加在一起，哪里出現(xiàn)矛盾或沖突了就調(diào)解一下，重疊的部分各個部門協(xié)調(diào)、空白的部分填滿、然后再拼起來，不是這樣的，而是整個地域進行“雙評價”、劃“三區(qū)三線”。在這個基礎(chǔ)上，既有規(guī)劃還要一層一層疊加，比如旅游規(guī)劃、區(qū)域交通系統(tǒng)、區(qū)域內(nèi)的能源、環(huán)保等其他規(guī)劃，然后再看矛盾沖突是什么。
以前規(guī)劃打架很多，各個部門從自身出發(fā)，在規(guī)劃中提出各種要求，都有各自的道理。但是現(xiàn)在要改變，規(guī)劃不再是部門的規(guī)劃，而是統(tǒng)籌的規(guī)劃。所有的部門的、局部的規(guī)劃，都要服從整體。過去最大的問題就是規(guī)劃不一致，比如某一個項目，根據(jù)某一項規(guī)劃是合法的，就開建了，結(jié)果根據(jù)另一項規(guī)劃是不合法的。以后不允許出現(xiàn)這種情況。
中國旅游報記者：《若干意見》出臺之后，自然資源部牽頭，又出臺了許多“新政”，比如8月26日，全國人大審議通過《土地管理法》修正案，明年1月1日起施行。其后不久，自然資源部又下發(fā)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，這些是不是一脈相承、相互關(guān)聯(lián)的？
沈遲：《土地管理法》修正案審議通過，“多證合一、多審合一”改革，以及我們一直在說的《若干意見》出臺，這些之間都是有關(guān)聯(lián)的?！锻恋毓芾矸ā沸拚咐锩?，實際上還留了很多伏筆。將來，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等就都沒有了，空間規(guī)劃將真正地一統(tǒng)江湖。
自然資源部近期在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域集中推進兩項改革：一是改革規(guī)劃許可和用地審批，推進“多審合一、多證合一”，這主要是面向企業(yè)和群眾；二是改革國土空間規(guī)劃審查報批制度，這主要是面向地方政府。
根據(jù)這些改革，中央在保留核心審批內(nèi)容，以及加強規(guī)劃實施管理和監(jiān)控的同時，在規(guī)劃編制和審批上，會給地方下放更大的自主權(quán)，地方在重大項目引進、產(chǎn)業(yè)布局和招商引資等方面，可能會有更靈活安排和布局的可能。
按照當(dāng)前的思路，未來在具體指標(biāo)的運用上，地方將有更大的規(guī)劃自主權(quán)。比如工礦城市，在對相關(guān)產(chǎn)業(yè)、工礦用地進行生態(tài)修復(fù)或是復(fù)墾后，是否可以經(jīng)過省一級同意，自主在規(guī)劃中相應(yīng)置換增加建設(shè)用地指標(biāo)，類似的事權(quán)可能下放。
在旅游規(guī)劃中，土地利用方面困難很大，旅游項目用地性質(zhì)不明確性，旅游項目落地存在很大困難。旅游規(guī)劃在國土資源方面的話語權(quán)不夠，導(dǎo)致旅游項目投資在具體實踐當(dāng)中存在很大的不確定性。將來，在投資特別是用地和規(guī)劃的審批上面，最終要走向規(guī)劃許可的路子上去，大幅減少用地規(guī)劃的審批事項，當(dāng)然這要結(jié)合法律修改和規(guī)劃的科學(xué)性進一步增強。
一直以來，旅游規(guī)劃主要以2003年頒布的《旅游規(guī)劃通則》為指導(dǎo)依據(jù)進行編制，而在國土空間規(guī)劃主導(dǎo)的新規(guī)劃發(fā)展形勢下，在文旅融合發(fā)展中，在全域旅游、鄉(xiāng)村振興、旅游扶貧的全新發(fā)展環(huán)境里，《旅游規(guī)劃通則》理應(yīng)進行升級，做出相應(yīng)的調(diào)整或修訂。不僅是旅游行業(yè)，其他行業(yè)也是一樣。只要涉及與國土空間規(guī)劃有矛盾的地方，都要修訂。目前，國土空間規(guī)劃立法正在提速，但時間表還不好說，但這個法律一定會有。相應(yīng)的部門法規(guī)或規(guī)章，等一等再做調(diào)整也可以。
我認(rèn)為，在國土空間規(guī)劃體系總體框架的指導(dǎo)下，現(xiàn)在就要對旅游規(guī)劃體系進行系統(tǒng)、全面、深入的研究，努力構(gòu)建一個科學(xué)、完善、適用的旅游專項規(guī)劃全新框架，以提高旅游規(guī)劃的整體水平。（中國旅游報記者 馮穎）
來源：中國旅游報
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