旅游市場動態
我國度假旅游發展的政策取向研究
發布日期：2016-10-13
度假旅游是一種追求身心放松的旅游活動和生活方式，它代表了我國旅游市場發展的新趨勢，是實現旅游發展方式轉變和旅游產業結構升級的重要選擇。我國度假消費需求的釋放依靠市場供給的引導，政策的市場培育作用有待加強。從產業政策選擇的視角，結合度假產業政策演進，分析了度假市場培育與政策目標，系統構建了產業政策框架，提出促進度假旅游大眾化的政策取向。
隨著我國宏觀經濟的快速發展和人們生活水平的不斷提高，旅游活動已成為大眾消費。1992年，國家為了改變單一的觀光旅游消費結構，培育度假旅游消費市場，批準建設12個國家級旅游度假區，并由此促進了各省市自建度假區的熱潮。為了促進度假旅游產品的開發和度假市場的運營規范，國家有必要對度假旅游市場進行引導，通過制定度假旅游產業政策和促進相關立法，實現度假旅游資源開發利用的惠眾性和公平性，促進旅游產業結構調整，提高國際競爭力，發揮旅游業對國民經濟健康和可持續發展的促進作用。
一、度假產品供給促進度假需求
度假旅游是一種高質量的旅游活動，它體現的是一種現代的生活方式。長期以來我國在旅游產品的開發上缺乏對質量的追求，對旅游資源的認識和開發利用較狹窄，只偏重觀光旅游產品開發，導致旅游產品的同質性、單一性十分明顯，地區間的差異性、個性化特征非常欠缺。在旅游開發的類別上，休閑度假型產品、特種旅游產品明顯不足。
度假旅游在我國才剛剛起步，在發達國家已是旅游消費的主流產品，且經久不衰。經濟、社會越發展，度假旅游需求潛力就越大。目前，我國度假旅游設施逐漸完善并達到相當規模，包括國家級度假區在內的省級以上旅游度假區多達130多個（2012年9月），各類度假項目的建設已成為我國旅游業的投資熱點。根據相關部門的調查顯示，三天的小長假和周末式的短線度假更符合我國的國民消費水平，度假休閑將逐步被廣大的工薪階層接受。隨著社會經濟發展，我國度假旅游將呈現出大眾化、家庭化、享受型特征，度假新業態不斷涌現，度假產品日益多元化（表1）。
表1 我國度假產品開發形態
| 度假產品類別 | 代表性地區/景區 | 度假活動 |
| 滑雪度假 | 亞布力 | 運動、游樂 |
| 溫泉度假村 | 咸寧、南京 | 養生、康體 |
| 高爾夫運動度假村 | 深圳觀瀾湖 | 運動休閑 |
| 鄉村度假 | 成都、宜蘭 | 農事體驗、田園風光 |
| 海濱、海島度假 | 北戴河、三亞 | 避暑、3S旅游 |
| 湖濱度假 | 千島湖、天目湖 | 運動、美食、游艇 |
| 山林度假 | 廬山 | 避暑、療養 |
| 古鎮度假 | 烏鎮 | 水鄉風情體驗 |
二、我國度假旅游市場培育政策現狀
20世紀90年代以來，我國陸續出臺了與度假旅游直接或間接相關的政策和法規。2008年我國調整了節假日休假制度并強制實施了公民帶薪休假制度，度假旅游迎來了前所未有的發展機遇。產業政策的實質是國家對產業經濟活動的主動干預(表2)。產業政策在市場發育初期的政策導向性非常明顯，因為政府在產業發展的過程中充當部分資源配置者的角色，運用各種政策手段加以引導，扶持主導產業，以此縮小單純依靠市場機制所導致的資源和時間浪費。
表2 我國的度假產業發展政策
| 時間 | 政策內容 | 作用 |
| 1992 | 國務院批準設立12個國家旅游度假區 | 引導度假產品開發，培育市場 |
| 1996 | 休閑度假游年：“96中國——嶄新的度假天地” | 全方位促進度假產業發展 |
|
2001 |
國家旅游局確定分時度假發展方針：“積極探討、 因勢利導，積極探索；加強規范，抓好試點，跟進 管理，穩妥推進” |
引入分時度假概念 |
| 2006 | 國土部：限制高爾夫球場、高檔別墅建設 | 限制度假房地產開發 |
| 2008 | 改革“黃金周”制度，強制實施帶薪休假 | 度假旅游發展條件日趨成熟 |
| 2010 | 頒布實施《海島保護法》 | 規范度假資源開發行為 |
| 2011 | 《旅游業十二五規劃》：推進城市周邊休閑度假帶建設 |
完善鄉村度假休閑產品 |
2006年國家積極引導城市居民去鄉村度假，帶動城鄉一體化發展；2008年強制實施公民帶薪休假制度，改革和完善“黃金周”制度，為度假旅游的大發展創造了時間條件和制度基礎?？傮w來說，我國度假產業存在政策約束和政策激勵的雙重不足，而制度的供給不足直接導致度假旅游市場失衡和低效率狀態。
產業政策存在問題主要表現在：
（1）政策層次較低?，F有的政策主要是以“意見”、“決定”、“辦法”、“發展規劃”和領導人講話等形式來體現，而上升到法律層面的只有《勞動法》中關于帶薪休假的規定。度假旅游制度供給如不能滿足度假發展需求和不具有前瞻性，必然會出現制度供給相對于需求來說是低效的。
（2）針對性不強。專門針對度假產業出臺政策和法規較少，許多政策僅與度假經濟相關聯，政策本身也缺乏連續性。政策制定注重面向國外度假消費市場，以創匯為導向，而國外游客并不是我國度假旅游的消費主體，國內度假市場培育未得到相應的重視。
（3）實施監管機制不健全。在很多旅游度假經濟發展較快、資源較好、影響力大的區域都或多或少出現過度假經營企業的違規違法行為。這不但損害了消費者的權益，更給地方的市場形象和經濟發展帶來了巨大影響，嚴重阻礙了度假產業的健康發展。因此，市場監管部門必須建立相關的制度約束和法律保護，才能保證度假產業在國內健康發展，使旅游經濟發展充滿活力。
（4）滯后性。由于經濟決定制度的發展，即制度的供給是在度假旅游供求失衡發生之后的后續調節和修正，所以很難適時跟上度假旅游經濟發展的速度，制度供給滯后對企業、消費者權益保護和度假旅游的發展造成了不利影響。度假旅游市場交易秩序混亂、度假消費投訴迅速增加，主要原因是在引入國外度假概念和度假產品的同時，沒有引入其度假消費權益保障機制和國際交換規則，存在度假專項立法空白、度假產品交易合同不規范、度假服務與度假產品評定標準缺失等。這些問題凸顯度假產業發展的政策障礙和制度障礙，應充分發揮產業政策的作用，以彌補度假市場制度的缺陷；保持制度的持續性、穩定性，為度假市場的平穩和有活力地運行創造外部條件。
三、度假產業發展目標與政策體系構建
制定產業政策是制度供給的重要內容。經濟學家諾思認為，制度提供了人類相互關聯影響的框架，它們確立了構成一個社會或一種經濟秩序的合作與競爭關系。
（一）產業發展目標
產業政策是政府提供的公共品，是宏觀調控的重要手段。產業政策是以市場機制為基本作用機制，核心在于協調，目標是鼓勵創新、促進發展方式轉變和產業結構升級。度假旅游在我國還是新型休閑消費，度假旅游產品的特征在一定程度上體現了其準公共產品的性質，也是政府強化干預的必要條件之一。與其他經濟政策一樣，度假旅游產業政策是基于度假產業的發展現狀和發展目標而設計的。主要表現在：
?。?）以民為本，提高國民福利。度假產業發展能在一定程度上體現一個國家和地區的整體福利水平，是反映國民生活質量的重要參考指標。度假產業的發展是要滿足公民度假休閑的需要，是勞動者積極休息的一種基本形式，具有一定的社會公益性，在歐美發達國家也成為一種主流的休閑方式。長期以來，我國一直堅持政府主導的基于經濟的旅游發展觀念，但在科學發展觀的指導下，要求旅游業實施“政府主導、企業主體、社區參與”的產業政策。
?。?）逐步實現度假旅游大眾化。在我國度假消費主要以城市中產階級為主體，度假旅游消費正逐步走進工薪階層，但消費頻率很低，我國城市居民的度假消費頻率僅1—3次/a，而在西方發達國家多在4—7次/a。
?。?）促進旅游業轉型升級。政策的制定和完善主要目的在于克服度假產業自身特有的弱勢，通過必要的宏觀指導與制度支持來提升產業素質，增強度假產業的國際競爭力，適時改變旅游經濟增長方式。發展度假旅游的重要意義在于它是實現旅游經濟增長方式轉變的重要途徑。度假旅游幾乎集結了旅游的六大要素，度假旅游追求品質和深度體驗的旅游方式，更好地體現了“以人為本”的服務理念和要求。
?。?）參與國際競爭。度假旅游具有國際性，國家間競爭非常激烈，如何打造國際性度假旅游目的地，需要有國際化標準的接待設施、管理水平和服務標準，以及安全的旅游環境。發達國家度假旅游消費的普及，一方面是經濟和社會的發展水平較高，另一方面得益于制度的創新和政府的推動。政府鼓勵和支持度假經營企業的產品創新和經營方式創新，以提高國際競爭力。
（5）尊重市場規律，以政府為主導，市場為主體。度假產業政策與市場機制作用的方式不同，具有很強的間接性，即一般不具有指令性，不是通過直接干預企業的經營活動來貫徹國家的意圖，而是借助產業政策對企業活力的激發，間接實現國家的既定度假旅游發展目標。
?。ǘ┒燃佼a業政策體系構建
亞當·斯密的自由競爭理論認為，政府的基本職能是保護產權，規范市場。政府對產業的干預主要是通過產業政策來實現的，而完善的產業政策體系才能實現政府干預的目標，對市場的激勵和約束作用才能充分發揮。我國度假產業政策的制定應圍繞對度假資源開發行為的約束和度假消費市場培育的激勵兩個方面來展開，具體包括度假產業發展規劃、度假用地政策、度假資源的保護性立法、稅收與金融政策、休假制度安排、合同規范、消費權益保護以及行業標準構建等。
度假產業政策在工具選擇上，可從財政、金融、競爭等方面著手。而在內容構成上，一般應包括：
（1）度假旅游相關政策與法律。度假旅游作為一種交叉性和綜合性行業沒有專門的法律法規約束，只能依據相關法規進行約束，不利于資源保護和行業發展，且專門規制度假房地產的專門法律或行政法規也沒有。為保證度假產業的穩定發展，必須建立和不斷完善規范市場主體及其行為的有關法律。通過推動立法來規范度假旅游經營商的行為，建立健全規范度假市場運營秩序的法律，構建度假消費法律體系，包括加快度假資源產權立法、特殊度假資源保護立法、度假權益保護立法、規范市場交易立法等。
?。?）度假用地政策。針對度假項目開發制定相對寬松的土地資源開發政策，實行有利于度假產業發展的城市規劃和土地政策。國家除了對高爾夫球場建設進行限制開發以外，對其他類型的度假產品開發幾乎沒有限制。根據我國旅游產業結構調整需要，國家有關部門在制定城市規劃和調控土地規劃計劃時，應對發展度假產業預留空間，年度土地供應要適當增加旅游和休閑度假發展用地。政府通過地區旅游規劃的編制來保障度假旅游的發展，以規劃的形式確定下來，并嚴格執行。
（3）度假旅游發展的金融保障體系，加強對度假旅游的財政與稅收政策支持。國家應通過稅收政策，鼓勵和支持度假產業發展，借鑒高新技術企業稅收優惠政策，采取適用于度假產業發展的稅收鼓勵政策。度假企業融資渠道和企業在納稅方面政府可給予一定的政策扶持，優先考慮度假旅游政府貼息貸款和稅率優惠等促進度假旅游的基礎設施建設。
?。?）度假設施和服務的行業標準。抓緊研究制定符合國際標準和慣例的旅游服務貿易標準體系，提高度假產品標準的整體水平和透明度。構建國內度假設施和服務的評價標準，構建有利于實現度假產品的交換和點數制的推行，有利于提升全國度假旅游資源的利用效率。這些行業標準和國家標準的建立可促進度假旅游更加規范化和國際化，為度假產業國際競爭提供良好的條件。
?。?）度假消費者權益保護。通過規范度假不動產交易合同，創新度假物業登記制度，出臺度假不動產交換制度、銷售制度、度假市場準入限制等措施來保護度假消費者的合法權益。政府通過規制銷售和消費環節來促進和規范度假消費市場秩序，維護公平競爭環境。因此，應盡快成立度假產業協會，度假產業政策的制定和實施可吸收行業協會的意見，以達到更好的效果。由行業協會組織定期與政府和行業中居于領頭地位的企業進行對話、交流的制度性活動，積極發揮第三部門的作用，維護、鼓勵并支持非盈利性組織的監督，提高度假消費者的維權意識。
總之，在我國度假產業快速發展的條件下，迫切需要相關政策和法律規制度假產業發展所需的制度供給并不能一蹴而就，需要科學規劃，有計劃、有步驟、分階段實施，逐步構建完整的度假產業政策體系。
四、度假產業發展的政策取向
度假產業政策在度假旅游發展的不同階段會有不同的側重。在度假旅游起步階段，政策的導向主要集中于鼓勵與支持各方參與度假旅游基礎和配套設施的建設；在度假旅游進入快速發展階段，如何規范度假旅游企業的市場行為，培育度假市場需求，促進度假產業持續、健康發展等成為產業政策的重點。
?。ㄒ唬┚S護公民的度假權利和旅游資源的公共屬性
帶薪休假制度在法律上和時間上保障了公民的度假權利。隨著經濟發展，公民的休假時間有進一步延長的需求，進一步完善我國公民休假制度和強化休假的執行力度非常迫切。此外，度假資源開發應遵守“惠眾”與“公平”的原則，不能把公共度假資源私有化，變成少數人的專享，如很多湖泊、海灘、山林變成度假區或酒店的專屬資源，剝奪公眾的享受權利。度假地的核心景觀和代表性景觀資源必須保持其公共屬性，體現公平、公益和公享，把維護與實現公共利益作為資源保護政策制定和立法的基本方針。
?。ǘ┓龀侄燃佼a業集群化、產品品牌化發展
制定有利于度假企業連鎖化、品牌化經營與集群化發展政策。產業集群可降低經營成本，提高分工效率并產生外部經濟、規模經濟和范圍經濟，還可提高行業服務創新力。鼓勵長三角、珠三角等發達地區率先建立區域性度假產業集群，提升區域旅游競爭力。國際著名的度假管理集團已在中國全面布局，投資多個度假項目，控制高端度假市場，如悅榕、喜達屋、希爾頓、凱賓斯基飯店等；有些地方政府把引進外資酒店品牌的數量作為自己的政績，在招商引資方面往往給外方酒店以優惠政策，而本土的酒店集團卻受到歧視，存在政策上的不平等。
因此，國家應鼓勵國內知名酒店連鎖集團積極介入度假項目的前期開發和后期運營管理，以應對日益激烈的國際競爭，逐步形成具有國際影響力的旅游企業集團是我國旅游業在國際化背景下提升競爭力的必然要求。
?。ㄈ┕膭畎l展度假新業態
政策對度假產業發展具有導向性的作用，應鼓勵度假企業進行度假產品開發創新和經營方式創新。產業政策以創新為核心，創造一種鼓勵企業創新的環境，并對企業的創新活動給予最大程度的支持，引導企業提升想象空間，使企業保持足夠的創新需求，不斷追求更高層次的競爭優勢。我國度假發展還處于初始階段，度假活動中往往含有觀光的內容，實現傳統觀光與休閑度假互補與互動，而不是相互替代。鼓勵度假產品細分和經營方式多元化；引導企業開發大眾化的度假產品，塑造多元化度假產品開發結構;鼓勵中低檔度假設施的市場供給，改變高檔度假產品占主體的市場狀況，使更多的工薪階層可享受度假的快樂，行使公民休假的權利。
（四）促進度假與相關產業融合
產業政策調整要求政府打破部門分割，特別是針對發生了產業融合現象的領域，要對原有的部門設置和審批流程實施大刀闊斧的改革，以開放、公平、公正的行業政策促進各行業的融合和發展，特別是加強度假與景觀房地產的互動發展。度假產業關聯度高，產業帶動能力較強，尤其對房地產業、康療業、娛樂業、休閑體育業、金融業、交通業等產生積極的推動作用。目前我國的度假產業已與文化創意、房地產業、醫療保健業、休閑體育、數字信息業發生關聯和融合，導出一系列新需求、新市場、新產品和服務，催生出一批富有生命力的旅游新業態，不僅使酒店、航空、鐵路、餐飲、銀行、保險等眾多產業加速發展，還對建筑、園林、商業、交通等相關行業的產品升級起到了導向作用，并通過加速產業融合提升產業水平。
?。ㄎ澹┮龑Ф燃夙椖烤G色開發和低碳經營
強化資源保護和生態補償政策，提高度假資源利用率，進行低碳發展相關立法，規定各方權屬，追求綠色開發和低碳化、智能化發展；規范開發行為，控制開發強度，防范度假資源過度開發。度假消費本質上是一種環境消費，度假體驗建立在自然或對人文旅游資源開發利用的基礎之上，但如果沒有好的監督和規范，必然會造成度假資源浪費甚至破壞，不利于人與自然的和諧共處。因此，度假地應建立污染補償機制，設立環境成本補償專項資金，用于度假環境綜合治理和生態建設，鼓勵度假開發企業充分承擔起企業的社會責任。
實現度假旅游的大眾化是我國旅游業發展的目標之一。我國度假旅游發展的內生力量自然是市場力量，但不能只依賴市場的自然發展而放棄行政和政策的推動，制度的供給不足會導致度假旅游市場發展低效。通過產業政策和立法等制度供給手段來引導和調控微觀企業生產行為，部分化解市場對企業調節的失效，規范市場秩序，從而實現我國度假旅游的大眾化發展。
（王建喜）
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